枢密院成立的震撼尚未平息，德阳殿内弥漫着一种前所未有的凝重。就在文武百官以为皇帝的军事改革已臻极致，连调兵权都已收归中枢之时，刘宏却用行动宣告——这盘大棋，远未下完！当所有人还沉浸在“无枢密院命令不得调兵五百人以上”这条铁律带来的冲击中时，刘宏的手指，已然点向了悬挂于殿侧那幅巨大的《大汉坤舆全图》。他的目光掠过并州的山川、幽州的边塞、凉州的戈壁、荆州的江河……嘴角泛起一丝冷峻的弧度。枢密院掌控了出兵之权，如同握紧了大脑，但遍布帝国庞大躯干的四肢——那些分散在各州郡，名义上归属刺史、太守，实则常常被当地豪强、旧将影响的郡国兵、边军，依旧是一片权力交织的灰色地带。这些力量若不能有效整合并加以控制，终究是隐患。他要下一招更狠的棋，不仅要抓住大脑，还要给这庞大的躯干套上缰绳，设立一个个直接对中枢负责的“关节”，彻底扭转东汉以来“内轻外重”或“内外失衡”的军事格局。而这“关节”的名字，便是——都督府！
“众卿，” 刘宏的声音将众人的思绪从枢密院的震撼中拉回，他的手指依旧停留在地图上，语气沉凝，“枢密院立，兵权归一，乃为中枢决策之要。然，我大汉疆域万里，北有鲜卑、乌桓时时寇边，西有羌胡反复作乱，南有山越凭险割据，内地亦需兵马镇守，以备不虞。若事事皆待洛阳决策，纵有八百里加急，亦难免鞭长莫及之叹。”
他这番话，似乎回应了之前袁隗关于“效率”的担忧，也让一些认为皇帝过于集权的官员稍稍松了口气，以为陛下会适当放权。然而，刘宏接下来的话，却将他们刚升起的这点期望彻底击碎。
“然，州牧之权过重，乃至尾大不掉，殷鉴不远！故，朕思之，需于枢密院与地方郡国兵、边军之间，设一承上启下之机构。既能统筹区域防务，应对日常边衅及小规模匪患，提高应对之效率；又能贯彻中枢战略，防止地方军权坐大，再生割据之祸！”
设立新机构？承上启下？既能提高效率，又能防止割据？天下哪有这等两全其美的好事？群臣心中疑窦丛生，目光紧紧跟随着皇帝的手指在地图上的移动。
刘宏的手指首先重重地点在并州、幽州一带：“北疆直面鲜卑、乌桓，乃我大汉心腹之患，当设‘河北都督府’，总揽幽、并、冀三州之边军及郡国兵防务，专司对北疆胡族之战守！” 他的手指继而西移，落在凉州、关中：“羌胡之乱，百年未绝，牵制我大量兵力，当设‘雍凉都督府’，辖凉州、雍州（司隶西部）兵马，专责平定西陲！” 接着，手指南下滑过荆州、扬州：“江南之地，山越为患，水道纵横，当设‘荆扬都督府’，统辖荆、扬二州水陆兵马，清剿山越，镇抚江表！”
他每点出一处，便清晰地划定防区，明确职责。初步规划，竟是三大都督府，覆盖了帝国目前最主要的军事压力区！
设立都督府，听起来似乎是给了地方更大的军事自主权，但刘宏接下来的话，才真正揭示了这一制度的核心——禁锢！而非放权！
“此三大都督府，乃朕与枢密院深思之果。” 刘宏收回手指，转身面向群臣，目光如炬，“其制如下，众卿听真！”
“其一，都督府长官，称‘都督’或‘大都督’，由朕与枢密院，从讲武堂出身、战功卓着、忠诚可靠之将领中遴选任命，直接对朕与枢密院负责！地方刺史、太守，无权干涉都督军事指挥！”
这一条，直接将军事指挥权从地方行政体系中剥离出来！以前刺史还能兼管一些军事，现在来了个直属中央的都督，地方行政长官彻底失去了对军队的直接控制。这是对地方权力结构的巨大冲击！
“其二，” 刘宏的声音带着金属般的质感，敲击在每个人的心上，“都督任期，以三年为限！期满必须轮换，不得连任！若有特殊军情，需延长任期，须经朕与枢密院特批，且最长不得超过一年！”
定期轮换！这是对付地方势力形成的最狠辣一招！三年时间，足以让一个将领熟悉防务，建立战功，但绝不足以让他培养起只忠于自己的私人部曲和盘根错节的关系网！任期一到，必须走人，去往一个完全陌生的防区，一切从头开始！这从根本上杜绝了“某某军”成为“某家军”的可能性！
“其三，都督之职权，仅限于军事防务、作战训练、以及辖区内部队之协调！严禁干涉地方行政、司法、财税、民政！地方粮草供应，需按枢密院核定之数额，由朝廷调配或指令地方官府供给，都督府无权直接向地方征粮派款！”
军政分离！这是又一记重拳！都督只有指挥打仗和训练军队的权力，没有人事权、财政权、行政权。他想养寇自重？没钱没粮。他想拉拢地方豪强？无权给予对方政治利益。他想把军队变成私兵？连士兵的粮饷都需要朝廷和地方政府供给，卡住了他的命脉。这等于把都督关在了一个纯军事的“笼子”里。
“其四，各都督府辖区内之驻军，依旧遵循枢密院调兵之制。凡调动逾五百人，或跨防区行动，必须持有枢密院虎符文书！都督仅在遭遇突发、小规模边衅或匪患时，有权临时调动麾下五百人以内部队进行处置，且事后需立即详文上报枢密院核查！”
这一条，是给都督戴上最后的紧箍咒。连在自己防区内，大规模调动部队的权力都没有！只有五百人以下的“应急处置权”，还要事后接受审查。这意味着，都督想搞点小动作，比如私下里集结兵力搞演习，或者以剿匪为名行其他之事，都变得极其困难。
刘宏将这四条制度娓娓道来，每一条都像一把冰冷的锁，将这个新设立的、看似权力不小的“都督府”，牢牢锁死在了中央控制的框架内。这哪里是放权？这分明是给地方军事力量套上了一条条精准设计的枷锁！是用制度的力量，将可能的军阀苗头，扼杀在萌芽状态！
刘宏的话音落下，德阳殿内再次陷入了那种熟悉的、令人窒息的寂静。如果说枢密院的设立是收走了“出兵”的决策权，那么都督府的设立，就是收走了“养兵”和“用兵”的自主权，并且通过轮换制，斩断了将领与军队、与地方可能产生的任何深厚联系！
一些原本还指望能外放为边将，拥兵一方，建功立业的将领，此刻心彻底沉到了谷底。这都督当着还有什么意思？就是个高级一点的、带着镣铐的作战指挥官而已！三年一到就得滚蛋，无权无钱，还要被枢密院和皇帝时时刻刻盯着！
太傅袁隗的脸色更加难看。陛下这一套组合拳下来，军事上，从中央到地方，几乎所有的漏洞都被堵死了。士族门阀想要通过影响边将、掌控部分军权来制衡皇权的路子，几乎被彻底斩断！这都督府制度，简直就是为陛下那些“讲武堂”出身的嫡系将领量身打造的晋升通道和镀金之地，而他们这些世家大族，想要安插人手，难如登天！
曹操站在武将队列中，心中却是另一番计较。这都督府制度，限制极多，但同样，也意味着极大的机遇！只要能被选中担任都督，便是独当一面的方面大员，虽然只有三年，但只要在这三年里打出漂亮的战绩，就能积累巨大的军功和声望，为日后进入枢密院或者担任更高级的职务铺平道路！而且，由于不涉民政，可以专注于军事，对于他这样渴望在战场上证明自己的人来说，未必是坏事。关键是要获得陛下的信任，被纳入这“讲武堂出身、忠诚可靠”的圈子！
皇甫嵩作为新任枢密副使，听着这精密的制度设计，心中唯有叹服。陛下思虑之深远，手段之周密，远超他的想象。这套制度若能顺利推行，确实能极大强化中央集权，解决东汉以来困扰已久的内部军事隐患。只是……他抬眼看了看地图上那广袤的疆域，如此剧烈的变革，那些远离洛阳的边镇悍将，那些习惯了有一定自主权的州郡官员，真的会心甘情愿地接受这重重枷锁吗？
刘宏将下方众人的反应尽收眼底，他知道，这套制度触及的利益比之前更深、更广。但他别无选择。
“此乃朕之决断！” 刘宏的声音带着不容置疑的威严，打断了殿内的沉寂，“三大都督府，需于三月内筹建完毕！首任都督人选，由枢密院会同尚书台，从严遴选，报朕钦定！各地驻军，需无条件服从都督府之整编与号令！地方州郡，需全力配合都督府之防务需求，然不得以任何理由干涉其军事指挥！违者，严惩不贷！”
朝议再定，圣心独断。设立都督府并严定其权的诏书，伴随着之前枢密院成立的命令，如同两道金牌，迅速传檄天下。
消息传出，引起的震动远超洛阳。远在幽州，与乌桓、鲜卑大小百余战，在军中威望极高的骑都尉公孙瓒，接到朝廷使者送来的诏书时，脸色瞬间阴沉如水。他麾下的“白马义从”威震塞外，如今朝廷空降一个“河北都督”来管着他？还要三年一轮换？他公孙伯圭经营多年的幽州边军，难道要拱手让人？他重重地将诏书拍在案上，眼中闪过一丝桀骜与寒意。
而在凉州，性情粗豪、渐露峥嵘的董卓，得知“雍凉都督府”即将设立，自己头上要多一个婆婆，而且调兵、钱粮处处受制，不由得勃然大怒，当着使者的面就骂了起来：“直娘贼！老子在凉州跟羌人拼命的时候，朝廷那帮龟孙子在干什么？现在倒好，派个娃娃来管老子？什么狗屁都督府，老子不认！”
类似的抵触情绪，在各地有实力的边将、甚至一些与地方豪强关系密切的郡守中，普遍存在。朝廷的制度设计得再完美，也需要人来执行。而人，是有私心，有野心，有惰性的。
刘宏在南宫之中，虽然看不到各地将领的反应，但他能猜到。他站在地图前，目光冷峻。他知道，推行都督府制度，绝不会像设立枢密院和改组北军那样相对顺利。这必然是一场硬仗，一场与遍布帝国的既得利益者，与那些习惯了拥兵自雄的骄兵悍将的硬仗。
“传令御史暗行，” 刘宏的声音冰冷，“给朕盯紧幽州公孙瓒、凉州董卓，以及所有可能对都督府制度心怀不满的边将、郡守！他们的一举一动，每日一报！”
“另，命荀彧、皇甫嵩，加快首任都督的遴选！朕要的，是既能打仗，又绝对忠诚，更要有魄力能压住地头蛇的干才！”
他深吸一口气，目光依旧锁定在地图上那三大防区。制度已经铺开，棋子已经落下。接下来，就是要看这些即将走马上任的都督们，能否在重重阻力下，真正将这新的军事架构，扎根于帝国的疆土之上了。而这其中，又会有怎样的明争暗斗，怎样的血雨腥风？